Не дадим погибнуть символу государства

Юджин Этерис, доктор права, Дания

Современная государственная машина в той или иной мере «имеет долю» в развитии национальной экономики: в среднем эта доля составляет примерно 15%.

Это и национализированные отрасли, и отдельные компании, и финансовые институты. Часто государственный аппарат пользуется своим привилегированным положением, производя из госбюджета «вливания» в отдельные предприятия, часто под весьма патриотичными лозунгами, типа «спасем национальную отрасль» или «не дадим погибнуть символу государства» (далее следуют, по выбору, авиация, железные дороги, системы связи, энергетика и др.). Европейские Сообщества еще в договоре о ЕЭС 1957 года отметили недопустимость использования бюджетных средств государств-членов для «поддержки» любых фирм и компаний, так как это нарушает деловую конкуренцию. Прошло почти полстолетия, но проблема остается все такой же острой.

Немного истории

Следует сразу оговориться: регулирование государственной помощи национальным предприятиям — лишь малая толика комплексного права конкуренции Евросоюза. Из примерно 10 статей раздела Договора ЕС о конкуренции (Rules on Competition) лишь три статьи касаются регулирования государственной помощи (ст. 87–89).

Вопрос «госпомощи» совсем не нов: исходные договорные документы Сообществ почти полувековой давности содержали положения о «нежелательности» такого поведения государств. Это объяснялось тем, что такое поведение государств, в частности финансовые инвестиции, подрывают конкуренцию на свободном рынке товаров и услуг. Однако, что греха таить, почти все государства Сообществ имели — и продолжают иметь — «свои вотчины» в экономике.

Правда, не следует огульно отрицать принципиальную возможность ведения государственными учреждениями экономической деятельности, ведь фактически это свободные юридические лица! Поэтому отдельные госведомства не чураются возможности заработать. Например, датское министерство финансов имеет сегодня почти 10% акций в крупной сети телефонных операторов. Но это никак не нарушает «...справедливые условия конкуренции для всех участников рынка в интересах потребителей», как того требуют положения документов ЕС.

Но унифицировать роль и место государства в экономике не так-то просто. Действительно, деятельность государства в «бизнесе» поливалентна. И тут есть одна сложность: право ЕС содержит упоминание в ст. 86 о «публичных предприятиях» — ПП (public undertakings), а также предприятиях, наделенных специальными или какими-то исключительными правами. Это единственная статья в праве ЕС, где упоминаются такие предприятия. Надо иметь в виду, во-первых, что сами ПП обладают определенной спецификой (часто это даже не юридические лица, а подразделения государственных структур, осуществляющих какую-то экономическую деятельность), во-вторых, степень и формы участия государства в экономической жизни весьма различны в Евросоюзе. Определить «публичность» того или иного предприятия, исходя из какого-то одного критерия, просто невозможно. Поэтому следует исходить из того, насколько доминирующим является роль государства в финансировании или характере деятельности ПП. Для того чтобы унифицировать подходы к ПП, Еврокомиссия приняла в 1980 году директиву № 723, получившую название Директива гласности (Transparency Directive). Этот документ и последующие судебные решения Суда ЕС определили, что ПП — это предприятия, на которые государство может прямо или косвенно осуществлять доминирующее влияние.    

Сегодня дела о госсубсидиях составляют примерно половину всех антимонополных дел, поступающих в Еврокомиссию.

Роль Евросоюза

Рис. С.Тюленев.Час

Согласно праву ЕС, только Комиссия принимает решение о том, совместима ли та или иная помощь государства предприятиям с принципами «общего рынка» (ст. 88). Установив такую «несовместимость», Комиссия может потребовать от этого государства прекратить такую помощь или кардинально изменить ее. И опять же, в праве ЕС нет четкого определения «государственной помощи»; это отдано на откуп Суда ЕС, который в каждом конкретном случае разрешает спорную коллизию. И поэтому Суд ЕС, толкуя договорные положения Сообществ, исходит не из формы госпомощи, а из того, нарушается ли тем самым конкуренция на «общем рынке» и между государствами. Например, классическая форма госпомощи — прямая субвенция ПП. На практике такая «помощь» может быть закамуфлирована, например, под безвозвратные субсидии, льготные условия кредитования, госгарантии кредитов на особо выгодных условиях, налоговые льготы и др.      

Общим в подходе Комиссии и Суда к вопросам госпомощи является одно — нарушает конкуренцию в «общем рынке» только та помощь предприятиям, которую последние при «обычном ходе делового оборота» не смогли бы получить.

Однако меры общенационального характера, направленные на улучшение состояния экономики, не подпадают под действие запретов ст. 87 о госпомощи; такая «помощь» должна быть индивидуализирована. В законе есть и другая оговорка: госпомощь должна быть достаточно «ощутима» для конкуренции на общем рынке. В ЕС было введено «минимальное правило» (de minimus rule), разрешающее определенные виды госпомощи: не больше 100 тыс. евро в течение 3-летнего периода.

Важно и то, что государства сами обязаны своевременно оповещать Комиссию о планах представления и реализации госпомощи предприятиям. Этот этап называется периодом нотификации. Комиссия в 2-месячный срок обязана принять решение о законности определенного вида госпомощи.

Незаконно предоставленная госпомощь должна быть возвращена предприятием государству. В решении Суда ЕС от 21 марта 1991 года по делу Italy vs Commission  обязанность вернуть госпомощь является логичным следствием незаконного характера такой помощи. 

Нарушает конкуренцию в «общем рынке» ЕС только та помощь предприятиям, которую последние при «обычном ходе делового оборота» не смогли бы получить.

В ЕС введено «минимальное правило» (de minimus rule), разрешающее определенные виды госпомощи: не больше 100 тыс. евро в течение 3-летнего периода.

Незаконно предоставленная госпомощь должна быть возвращена предприятием государству.

Судебная практика

Предстоящее расширение ЕС до 25 стран, скорее всего, прибавит дел о противоправности госинтервенций. В Суде ЕС не без оснований опасаются, что трибуна суда превратится в настоящее поле битвы (главным образом юридического свойства) между сторонниками плановой и рыночной экономик. Ведь многим отраслям и отдельным фирмам придется распрощаться с хорошей жизнью под крылом госбюджета. Следовательно, и число дел заметно возрастет. Ведь во многих странах-кандидатах есть еще много госпредприятий, находящихся на бюджетном финансировании; во всяком случае, не совсем приватизированных.

Еврокомиссия традиционно весьма осторожно относится к отдельным делам о госдотациях и связанной с этим неправомерной конкуренцией. В этой связи предлагается передавать в суд наиболее одиозные из них. Представители Комиссии считают, что требования законодательства ЕС и текущая судебная практика дают достаточно полную картину того, как должны вести себя госучреждения и правительственный аппарат. Кроме того, Комиссия успешно работает с национальными ведомствами по вопросам конкуренции, и для последних это поле проведения предварительных согласований. Там, где страны-кандидаты, новые члены Евросоюза и руководство ЕС не найдут общего языка, предстоит юридическая борьба, скорее всего, с самых первых дней полноправного членства новых стран в ЕС.

Уже сегодня cуд первой инстанции ЕС получает примерно 50–60 дел о «каверзных» госдотациях, каждое из которых рассматривается около двух лет! Такова практика! Например, Комиссии понадобилось почти 5 лет, чтобы разрешить госпомощь в размере 4,77 млн. евро одной немецкой фирме по производству графических аппаратов.

Поэтому если даже учесть, что состав Суда в Люксембурге увеличится на 10 новых судей, трудно ожидать интенсивного ускорения работ: новым судьям понадобится какое-то время, чтобы войти в курс событий.

Многие страны заявляют, что намерены покончить с субсидированием ПП, но реально это очень сложно сделать. Яркое тому свидетельство — недавняя история с французской фирмой Alstrom, «поддерживаемой» правительством страны. Эта фирма — главный изготовитель престижного проекта Франции, скоростного поезда TGV. Правительство покупает 31,5% акций этой частной фирмы, инвестируя в нее 300 млн. евро, обеспечивая кредитную линию на почти 2,8 млрд. евро. Конечно руководство ЕС забило тревогу, ведь Франция уже не справляется с финансовыми требованиями ЕС (ее бюджетный дефицит неуклонно растет). Но министр финансов страны Франсис Мэр в ответ на критику заявил, что «такое исключительное дело предполагает не менее чрезвычайные меры»...  

ВТО — тоже против

Евросоюз находится в двойственном положении: с одной стороны, многие страны имеют значительные бюджетные ассигнования на здравоохранение, энергетику, телевещание, кинопроизводство и др. С другой, ВТО требует «открыть» эти сферы для «справедливой конкуренции». А эти сферы дают в Европе не менее 700 млрд. долларов оборота. По просьбе многих стран ЕС уже «отодвинул» де-регулирование энергетического рынка Сообществ до 2007 года. Паскаль Лами, комиссар ЕС по торговле, отметил, что ЕС будет стоять твердо: приватизация ряда таких «чувствительных» сфер госдеятельности в странах-членах вряд ли возможна в ближайшие годы.

Однако правила в ВТО весьма прозрачны. Любая страна может запросить разъяснение по поводу «открытости» рынка любой отрасли в стране-члене этой торговой организации. Поэтому в ВТО спланировали, что до конца 2004 года все претензии стран друг к другу должны быть урегулированы, так сказать, до начала судебной фазы разбирательства.