Балтийский Курс

Проект новой Конституции Евросоюза опубликован

18 июля 2003 года проект Конституции Европейского союза, подготовленный Конвентом, был официально передан председателю Европейского совета Сильвио Берлускони.

Юджин Этерис, доктор права, Дания

Заключительные переговоры относительно проекта пройдут до конца года (лидеры ЕС должны начать конечное обсуждение в октябре в Риме). Председатель Конвента Жискар д’Эстен обратился к итальянскому правительству с предложением провести Межправительственную конференцию, чтобы принять конституционный текст в декабре 2003 года.

Фото: A.F.I.
Это было бы символично. После Рима 1957 года, где было учреждено первое Европейское экономическое сообщество, историческая дата переносится в Рим 2003 года, где будет принята Конституция. Ее подпишут 15 нынешних государств-членов ЕС. А как же новые члены?

Процедура подписания Римской конституции всеми 25 членами ЕС запланирована на май 2004 года, непосредственно перед следующими выборами в Европейский парламент, который обеспечит утверждение документа.

Скорее всего, новая Конституция вступит в силу в 2005 или 2006 году, после ее ратификации всеми новыми и старыми членами ЕС. Помехой для быстрого принятия Конституции может стать следующий бюджет Союза, так как нынешний заканчивается в декабре 2006 года. Лидеры ЕС будут вовлечены в напряженный бой о финансовом соглашении и не будут иметь времени для обсуждения конституционной реформы Союза.

Работа Конвента

14–15 декабря 2001 года в Лаекене (Бельгия) состоялся саммит Европейского совета, на котором, в частности, было принято решение о разработке Европейской Конституции для будущей Европы. Такая конституция должна была бы улучшить распределение полномочий государств-членов и Союза, объединить восемь действующих соглашений, улучшить структуру и увеличить роль каждого из трех главных институтов, принимая во внимание последствия расширения ЕС.

В течение 16 месяцев специально созданный Конвент работал над проектом, устанавливающим Конституцию для Европы, который и был представлен на встрече Европейского совета в Салониках (Греция). Конституционный договор был принят Европейским конвентом дважды: 13 июня была принята его первая часть, а 10 июля 2003 года — заключительная версия.

Союз граждан и Союз государств-членов

Конституция имеет три главные цели:

Установить четкое разделение полномочий между Союзом и его государствами-членами;

Сохранить права граждан, включив в конституцию европейскую Хартию фундаментальных прав и, таким образом, повернуть Европу к ее гражданам, предоставляя им новые возможности;

Обеспечить Европу стабильными, демократическими и эффективными институтами;

Полномочия Союза расширяются в таких областях, как:

Личная свобода, безопасность и правосудие, более эффективные действия в борьбе с преступностью;

Признание государствами-членами различных правовых систем друг друга;

Постепенная выработка внешней и оборонной политики (министр иностранных дел Европы должен говорить и действовать от лица 25 европейских государств), учреждение европейского военного ведомства;

Усовершенствование экономической координации между странами, принявшими евро, для гарантии стабильности общей валюты ЕС.

Специальная часть конституции посвящена институтам ЕС. Проект подчеркивает, что ЕС будет иметь устойчивые, демократические и эффективные институты. Таким образом, Европейский парламент становится главным законодательным органом Союза. Он будет принимать законы вместе с Советом. Поэтому законодательство ЕС станет результатом соглашения между избранными представителями граждан и государствами-членами. Совет будет официальным «лицом» Союза: его президент организует работу государств-членов. Он сможет планировать будущее и думать вперед. Комиссия станет движущей силой Союза и главным исполнителем, что воплотит общий европейский интерес.

Общий обзор проекта Конституции Евросоюза

В общем виде проект Конституции Евросоюза (ПКЕ) состоит из преамбулы и 4-х разделов. Это довольно внушительный документ: если исходить из постатейного материала, то ПКЕ насчитывает почти 460 статей. На подготовку текста этой первой в истории континента «Конституции Европы» Конвенту, с его более чем сотней делегатов из всех стран-членов ЕС, включая и страны-кандидаты, понадобилось почти полтора года.

ПКЕ начинается с Преамбулы, представляющей собой своеобразное введение или предисловие к этому документу, в котором кратко излагаются основные цели и задачи Евросоюза, а также главные аспекты самой Конституции.

I. Первый раздел, состоящий из 59 статей, собственно, и есть «основной» текст конституции. Именно этот раздел и будет предметом нашего комментария. В первом разделе излагаются фундаментальные принципы ЕС, права и обязанности государств-членов, всего Союза и его граждан. Здесь сформулированы полномочия (исключительные, совместные и т.д.) как всего ЕС, так и стран-участниц в различных сферах экономики, политики и культуры. Здесь же определяются основные элементы законотворчества и принятия решений в Евросоюзе. Первый раздел подразделяется на 9 глав, в которых формируются основные функции, принципы и задачи «нового европейского единства».

II. Второй раздел, состоящий из 54 статей, представляет собой текст Хартии фундаментальных прав человека и основных свобод в ЕС, которая разрабатывалась еще с 1989 года (The Charter of Fundamental Rights in the Union). Включение «Хартии Европейского союза об основных правах» в ПКЕ позволяет как жителям, так и судебным органам в странах-членах и Верховном суде ЕС иметь формальную юридическую базу для обращения в эти органы в связи с нарушением или защитой своих прав. Наличие этой Хартии в ПКЕ свидетельствует о том, что различные формы и виды европейской интеграции все более пронизываются неким гуманитарным содержанием с одновременным учетом интересов индивидов, коллективов, наций, словом, нынешних и будущих поколений.

III. Третий раздел, состоящий из почти 340 статей, — это фактически «техническая часть» новой Конституции. Она как бы предназначена специалистам и содержит массу деталей, касающихся различных аспектов интеграции, функционирования различных институтов и органов ЕС. Так, например, именно здесь можно найти специфичные аспекты регулирования «союзной интеграции» в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, охрана окружающей среды, социальная политика и т. д.

IV. Четвертый раздел — самый маленький в нынешней ПКЕ, в нем всего 9 статей. Здесь излагается «практика» вступления Конституции в силу, сроки и географические границы ее действия. В этом разделе описывается, в частности, ситуация, которая может возникнуть, если не все страны ратифицируют Конституцию или предпочтут в каких-то аспектах «воздержаться» от интеграционных усилий.

Учитывая такой комплексный характер ПКЕ и для удобства использования текста, ссылки на отдельные статьи Конституции делаются по разделам и по статьям внутри разделов. Например, указание на ст. I–10 означает, что это ст. 10 из первого раздела Конституции.

Как мы уже отмечали, наш комментарий будет посвящен исключительно первому разделу ПКЕ. Первый раздел состоит из девяти глав и трех приложений — протоколов, рассматривающих: а) роль национальных парламентов в жизни ЕС; б) применение принципов пропорциональности и субсидиарности; в) порядок выборов в Европарламент и голосования в Совете министров ЕС.

В первой главе первого раздела «Цели и задачи Союза» — шесть статей, в которых фиксируются вопросы создания ЕС, формирования «союзных ценностей», утверждение ЕС в качестве юридического лица и др. Следует отметить, что в процессе подготовки ПКЕ из него «выпали» два спорных момента: под давлением Англии был убран термин «федеральный»; и при полном единодушии делегатов Конвента исчез термин «все более тесный союз». Характерно, что в этой главе подчеркивается, что ЕС базируется на основе делегирования ему — Союзу — полномочий странами-членами (ст. I–1) и что союз будет уважать национальную индивидуальность стран-членов (ст. I–5). Признание за ЕС статуса юридического лица — впервые за более чем полувековую историю Сообществ — означает, что отныне ЕС может выступать стороной во всех международных договорах и соглашениях.

Статья 1

Учреждение Союза

1. Вдохновляемая волей народов и государств Европы к построению общего будущего, данная Конституция учреждает Европейский Союз, в рамках которого производится координация политики государств-членов и который осуществляет на федеративных началах некоторые виды общей компетенции...

Статья 2

Ценности Союза

Союз основан на уважении человеческого достоинства, свободе, демократии, правовом государстве и соблюдении прав человека — ценностях, которые являются общими для государств-членов. Он стремится быть мирным обществом, практикующим терпимость, справедливость и солидарность.

Статья 3

Цели Союза

1. Цель Союза — содействовать миру, утверждению своих ценностей и благосостоянию своих народов.

2. Союз добивается создания Европы, находящейся в состоянии устойчивого развития на основе сбалансированного экономического роста и социальной справедливости, в рамках единого рынка, экономического и валютного союза, призванных обеспечить полную занятость и порождающих высокий уровень конкурентоспособности и высокий уровень жизни. Он содействует экономическому и социальному сплочению, равенству мужчин и женщин, а также защите окружающей среды и социальный защите, способствует научно-техническому прогрессу, в частности, исследованию космического пространства. Он поощряет солидарность между поколениями и между государствами, равенство возможностей для всех. 3. Союз образует пространство свободы, безопасности и правосудия, внутри которого получают развитие его общие ценности и уважается богатство его культурного многообразия.

4. Для защиты независимости и интересов Европы Союз старается продвигать свои ценности в остальной части мира. Он способствует устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению между народами, ликвидации бедности и защите прав детей, неукоснительному соблюдению международно-правовых обязательств, а также миру между государствами.

5. Данные цели достигаются надлежащими средствами исходя из компетенции, которая предоставлена для этого Союзу настоящей Конституцией.

Статья 5

Отношения между Союзом и государствами-членами

1. Союз должен уважать национальную индивидуальность государств-членов, свойственную их основным устройствам, политическим и конституционным, включая региональные и местные самоуправления. Союз должен уважать их неотъемлемые государственные функции, включая гарантию территориальной целостности государства, поддерживая общественный порядок и охраняя внутреннюю безопасность...

Во второй главе первого раздела «Основные права и гражданство Союза» (ст. 7–8) к уже существовавшему в договорах о ЕС положению о «союзном гражданстве» ПКЕ добавил и «основные права», которые теперь будут частью общих принципов союзного права (ст. 7). Эта глава подтвердила уже действующую конструкцию того, что гражданство ЕС не заменяет, а лишь дополняет национальное гражданство (ст. 8).

Статья 7

Основные права

1. Союз должен признавать права, свободы и принципы, изложенные в Хартии фундаментальных прав. Хартия содержится во второй части Конституции.

2. Союз может присоединиться к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Присоединение к этой Конвенции не вносит изменений в компетенцию Союза, определенную настоящей Конституцией. 3. Основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, являются частью права Союза в качестве общих принципов.

Статья 8

Гражданство Союза

1. Гражданством Союза обладает каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена. Гражданство Союза дополняет собой национальное гражданство и не заменяет его.

2. Граждане Союза пользуются правами и подчиняются обязанностям, предусмотренным настоящей Конституцией. Они имеют:

— право свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов;

— право голосовать и баллотироваться кандидатом на выборах в Европейский парламент, а также на муниципальных выборах в государстве-члене, где они проживают, на тех же условиях, что и граждане этого государства;

— право пользоваться на территории третьей страны, где не имеет своего представительства государство-член, гражданами которого они являются, защитой со стороны дипломатических и консульских учреждений любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане этого государства;

— право подавать петиции Европейскому парламенту, обращаться к Омбудсману Союза, а также направлять письменные обращения институтам и консультативным органам Союза на одном из языков Союза и получать ответ на том же языке.

3. Данные права осуществляются на условиях и в пределах, определенных настоящей Конституцией и принятыми во исполнение ее положениями.

В третьей главе первого раздела ПКЕ (ст. 9–17) «Компетенция Союза» принципиально новым является не только «ранжирование» полномочий ЕС и государств: теперь в общем виде сформулированы различные формы и виды обоюдной компетенции (ст. 11–14). Важно так же, что теперь (ст. 9) очерчены пределы компетенции ЕС — это то, что делегировано союзу государствами. Например, в таких сферах, как образование или культура Союз просто не вправе «гармонизировать» национальные нормы (ст. 16, п. 3).

Статья 9

Основные принципы

1. Установление границ компетенции Союза и ее осуществление регулируется принципами делегирования, субсидиарности и пропорциональности.

2. Согласно принципу делегирования Союз действует в пределах компетенции, которая ему предоставлена Конституцией для достижения целей, ею установленных. Любая компетенция, не предоставленная Союзу Конституцией, принадлежит государствам-членам.

3. Согласно принципу субсидиарности в сферах, которые не относятся к исключительной компетенции Союза, он действует лишь тогда и в той мере, в какой цели предполагаемого действия не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами, но ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия могут быть лучше реализованы на уровне Союза...

Статья 11

Категории компетенции

1. Когда Конституция предоставляет Союзу исключительную компетенцию в определенной сфере, только последний может законодательствовать и принимать юридически обязательные акты; государства-члены могут осуществлять подобные действия не иначе как на основании полномочий, полученных со стороны Союза.

2. Когда Конституция предоставляет Союзу совместную компетенцию с государствами-членами в определенной сфере, Союз и государства-члены уполномочены законодательствовать и принимать юридически обязательные акты в этой сфере. Государства-члены осуществляют свою компетенцию лишь в том случае и в той мере, в какой Союз не воспользоваться своей компетенцией.

3. Союз располагает компетенцией по координации экономической политики государств-членов.

4. Союз располагает компетенцией по разработке и претворению в жизнь общей внешней политики и политики безопасности, включая поступательное формирование общей оборонной политики.

5. В отдельных сферах согласно условиям, предусмотренным Конституцией, Союз уполномочен предпринимать действия по координации, дополнению или поддержке деятельности государств-членов, не подменяя при этом их компетенцию в данных сферах...

Статья 12

Исключительная компетенция

1. Союз располагает исключительной компетенцией по обеспечению свободного передвижения лиц, товаров, услуг и капиталов и по созданию правил конкуренции в рамках единого рынка, а также в следующих областях:

— таможенный союз;

— общая торговая политика;

— валютная политика в отношении государств-членов, принявших евро;

— сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики по вопросам рыболовства.

2. Союз располагает исключительной компетенцией заключать международное соглашение, когда заключение подобного соглашения предусмотрено в законодательном акте Союза, когда оно необходимо для того, чтобы дать возможность Союзу осуществить свою компетенцию на внутреннем уровне, или когда оно затрагивает внутренний акт Союза.

Статья 13

Совместная компетенция

1. Союз располагает совместной с государствами-членами компетенцией, когда Конституция предоставляет ему компетенцию, не относящуюся к областям, предусмотренным в статьях 12 и 16.

2. Совместная компетенция Союза и государств-членов распространяется на следующие основные области:

— внутренний рынок;

— пространство свободы, безопасности и правосудия;

— сельское хозяйство и рыболовство;

— транспорт и трансъевропейские сети;

— энергия;

— социальная политика;

— экономическое и социальное сплочение;

— окружающая среда;

— общественное здоровье и

— защита прав потребителей.

3. В сферах научных исследований, технологического развития и космонавтики Союз обладает компетенцией выполнять действия, в частности, по реализации программ, при условии, что осуществление данной компетенции не влечет за собой лишения государств-членов права осуществлять свою компетенцию...

Статья 14

Координация экономической политики

1. Союз координирует экономическую политику государств-членов, в частности, путем установления главных ориентиров данной политики. Государства-члены проводят свою экономическую политику с учетом общего интереса для того, чтобы содействовать реализации целей Союза.

2. К государствам-членам, которые приняли евро, применяются специальные положения...

Статья 16

Сферы деятельности,

направленной на поддержку

1. Союз может предпринимать действия, направленные на координацию, дополнение или поддержку.

2. Сферами деятельности, направленной на поддержку, являются:

— занятость;

— промышленность;

— образование, профессиональное обучение и молодежь, спорт;

— культура;

— защита от катастроф...

Статья 17

Условие о гибком подходе

1. Если действие Союза в рамках сфер политики... представляется необходимым для реализации какой-либо из целей, установленных настоящей Конституцией, а последняя не предоставила требуемых для осуществления этого действия полномочий, то Совет, постановляя единогласно по предложению Комиссии и после вынесения положительного заключения Европейским парламентом, принимает соответствующие положения.

2. Комиссия в рамках процедуры контроля за соблюдением принципа субсидиарности, предусмотренной в статье 9, ставит в известность национальные парламенты государств-членов о предложениях, основанных на настоящей статье.

3. Положения, принятые на основе настоящей статьи, не могут производить гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов в тех случаях, когда Конституция исключает подобную гармонизацию.

Четвертая глава первого раздела посвящена руководящим органам (или институтам) Евросоюза (ст. 18–28). И если формально число таких институтов в ЕС почти не изменилось в сравнении с предшествующими договорами, то фактически их функции наполнились новым содержанием. Из основных институтов ЕС в предшествующих договорах сохранились Европарламент, Еврокомиссия, Совет министров и Суд ЕС; а вместо Палаты аудиторов постоянным институтом стал Европейский совет, в котором участвуют главы государств и правительств стран-членов (ранее это был, так сказать, орган политического руководства без каких-либо законотворческих функций).

Важно другое новшество в этой главе: ПКЕ изменил руководящие функции председателя Евросоюза; теперь вместо ротационного (по полгода) Председателя ЕС будет его постоянный глава (председатель или президент, пока не ясно) выбираемый всем составом Европейского совета на срок 2,5 года с возможностью переизбрания еще на один срок (ст. 21). Т. е. в целом — на пять лет! Новый состав и оргструктура предписаны и для Еврокомиссии (ст. 25): теперь 15 комиссаров (включая председателя Комиссии и его заместителя — министра иностранных дел ЕС) образуют «коллегию еврокомиссаров» с правом голоса, а другие 15 комиссаров, с совещательными правами образуют «коллегию рядовых комиссаров». Поэтому, как видно, не все страны смогут одновременно быть представлены в обеих коллегиях (А и Б), разве что только самые крупные, такие, как Англия, Франция, Германия или Италия. Радикально меняется и процедура выдвижения и одобрения комиссаров обоих коллегий: каждая страна выдвигает три кандидатуры (обязательно обоего пола), из которых вновь избранный председатель Еврокомиссии отбирает достойных претендентов (30 из 75). Окончательное их утверждение будет происходить в Европарламенте (ст. 26).

Наконец, вводится новый пост министра иностранных дел ЕС, который будет «осуществлять общую внешнюю и оборонную политику Союза» (ст. 27).

Статья 18

Институты Союза

1. Союз располагает единой институционной структурой, нацеленной на:

— продвижение целей Союза;

— распространение ценностей Союза;

—охрану интересов Союза, его граждан и его государств-членов;

гарантирующую последовательность, эффективность и непрерывность направлений политики и деятельности, осуществляемых для достижения целей.

2. Эта структура институтов включает в себя:

Европейский парламент;

Европейский совет;

Совет министров;

Европейскую комиссию;

Суд.

3. Каждый Институт должен действовать в пределах полномочий, возложенных на них настоящей Конституцией, в соответствии с процедурами, на условиях и для достижения целей, предусмотренных Конституцией...