Экономическая политика ЕС в контексте нового проекта Конституции

Юджин Этерис, доктор права, Дания

Наш журнал уже дважды публиковал комментарии к новому проекту Конституции Евросоюза (см. № 10-11). Сейчас мы предлагаем краткий анализ самых важных вопросов, касающихся другого аспекта будущего ЕС – его экономического развития.

Излишне говорить, что экономическое развитие в пределах нынешней спроектированной структуры ЕС очень напоминает разделение полномочий в государствах федерального типа, хотя понятие «федерализм» никогда не упоминалось в Договоре, устанавливающем проект Конституция для Европы.

Фото: europa.eu

После того как на межправительственной конференции ЕС в Брюсселе в середине декабря 2003 года проект Договора был отвергнут, ведущие официальные лица в ЕС выразили сильное желание возобновить переговоры относительно Конституции Союза. Ирландия, к которой после ротации перешло президентство ЕС на первую половину 2004 года, назвала это «срочным вопросом, которым необходимо заняться» и настолько быстро, насколько это возможно.

Среди большинства обсуждаемых в Брюсселе вокруг проекта Конституции горячих вопросов – институции ЕС, представительство новых государств-членов и т. д. – были и вопросы, касающиеся экономического развития Союза и государств-членов. Сейчас, когда экономика ряда государств-членов идет на спад, особенно важно упомянуть, что в проекте Договора большое внимание, фактически две трети всего текста, уделяется политике и функционированию Союза (часть III).

Экономика как приоритет Союза

Экономические вопросы ЕС вращаются вокруг двух главных пунктов. Во-первых, это «общие» сферы экономического развития Европейского Союза. Эти сферы разделены на три главные «экономические компетенции»: исключительная компетенция ЕС, раздельные компетенции, а также поддержка, координация и дополнительная деятельность. Во-вторых, это экономическое развитие государств-членов ЕС: более эффективная, продуктивная и конкурентоспособная экономика на европейском и мировом рынках.

Эти два пункта экономического развития ЕС, конечно, близки и взаимосвязаны, например, чем лучше экономика государств-членов, тем лучше будет экономическая стабильность всего Союза. С другой стороны, рост ВВП государств-членов непосредственно влияет на распределение бюджета Союза (формирующегося, частично, как процентная доля национальных бюджетов).

Вообще, основные принципы экономической политики ЕС состоят из нескольких секторных сфер развития, главным образом в соответствии с отдельными национальными экономическими политиками, хотя и находящимися под сильным влиянием компетенции Союза. Нужно помнить, что Союз обладает различными компетенциями по поддержке и координации и экономической политики, и политики занятости государств-членов. Этот экономический принцип был специально включен в проект Конституции ЕС (статья I-11, часть 3).

Часть III проекта Конституции называется «Политика и функционирование Союза». Политика разделена (1) на внутреннюю политику и деятельность: ст. III-14 – III-68; и (2) на внешнюю деятельность Союза: ст. III-193 – III-231. Мы хотели бы коснуться только внутренней политики и деятельности. Важно понимать, что, прежде всего, разработчики новых условий Договора сконцентрировались на внутреннем рынке, экономической и валютной политике и тех сферах экономического развития, которые рассмотрены ниже.

В главе «Внутренний рынок» рассмотрены следующие вопросы: свободное движение людей и услуг, свободное движение товаров, капитала и платежей, правила конкуренции, финансовые условия и приближение законодательства.

Разделение компетенций

До сих пор разделение экономических компетенций в проекте Конституции классифицировалось в пределах следующих трех главных секторов:

1. Исключительная компетенция основана на уже установленных общих правилах, необходимых для оптимального функционирования внутреннего/общего рынка, с четырьмя главными свободами (товары, люди, услуги и капитал). В то же самое время существуют четыре области исключительной экономической компетенции Союза: валютная политика и ЕВС (Европейская валютная система) для стран, которые приняли евро, общая коммерческая политика, сфера экономики внутри таможенного союза, общая политика в рыболовстве (что касается сохранения морских биологических ресурсов). В этих областях компетенция государств-членов сильно зависит от законодательства ЕС.

2. Раздельная компетенция, главным образом, распространяется в шести-семи секторах экономической деятельности: сельское хозяйство и рыболовство, транспорт, энергия, окружающая среда, защита потребителя, социальная защита рабочих. Специфика раздельной компетенции упоминается относительно экономической, социальной и территориальной связи, а также в области научного исследования, технологического развития и исследования космоса. В этих областях государства-члены полагаются на законодательство ЕС как на руководящие принципы при принятии национального решения.

3. Поддержка, действия по координации/дополнению. Эти компетенции охватывают следующие сферы экономики: развитие индустриальной политики, защита и укрепление здоровья человека, образование, профессиональное обучение и спорт, культура, гражданская защита. Надо отметить, что действия Союза в этих областях могут не повлечь за собой гармонизацию законов и инструкций государств-членов, в отличие от двух предыдущих сфер компетенции.

Стоит упомянуть, что до четкого разделения экономических компетенций, установленного в проекте Конституции ЕС, исследовался ряд других «принципов разделения», например, вертикальное и горизонтальное разделение и т. д.

В то же самое время важно отметить, что экономическое сотрудничество подчинено определенным принципам. Более того, в то же самое время установлены границы экономической компетенции Союза, регулируемые принципами передачи компетенции, субсидиарности и пропорциональности. Таким образом, согласно принципу субсидиарности, в областях, не входящих в исключительную компетенцию ЕС, Союз должен действовать, только если цели намеченного действия не могут быть достигнуты государствами-членами (или на центральном, или региональном уровне), но из-за масштаба или эффективности предложенного действия, могут быть достигнуты на уровне Союза.

Согласно принципу пропорциональности, содержание и форма деятельности Союза не должны превышать границ, необходимых для достижения целей координации и сотрудничества.

Экономическое развитие в предыдущих Договорах ЕС и проекте Конституции

Самое первое соглашение Сообщества 1952 года, регулирующее использование, продажу и производство угля и стали, очевидно, было первой попыткой объединения двух предметов потребления в общее экономическое пространство. Попытка была настолько успешной, что за ней последовало другое намного более широкое экономическое соглашение 1958 года, нацеленное на дальнейшие усилия по объединению среди европейских государств-членов. Последующие соглашения добавили новые экономические сферы интеграции и увеличили «общие» экономические сферы сотрудничества. Были такие соглашения, как Единый европейский закон (1987 год), Маастрихтское и Амстердамское соглашения 1993-го и 1999 года, Nice Treaty 2003 года, а также соглашения государств-членов о вступлении, включившие, главным образом, резервацию некоторыми государствами-членами участия в «общих попытках интеграции».

Начиная с первых соглашений Сообщества до нынешнего проекта Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, Европейский Союз и государства-члены были заняты жестокой борьбой, чтобы сформулировать и разделить экономическую компетенцию, нацеленную на создание экономического сотрудничества, интеграции и общего экономического прогресса всего Европейского Экономического Сообщества и его государств-членов. Но национальные протекционистские меры, которые сохранились в Европе до начала 90-ых в виде технических барьеров для торговли, очень препятствовали изначальным интеграционным подходам к экономическому развитию.

Почти все статьи в «консолидированной версии» Договора, учрежающего Европейское Экономическое Сообщество (включая все восемь существующих соглашений), посвящены, в известной степени, или экономическому сотрудничеству, или проблемам интеграции. Хотя, и это особенно необходимо упомянуто, такой вопрос, как разделение экономической компетенции между Сообществом и государствами-членами был как-то опущен. Вместо этого широко использовались такие термины, как «общие правила», «политика Сообщества» и «общая политика».

Необходимо упомянуть, что, начиная с Договора о ЕЭС, политика Сообщества в основном регулировалась общим рынком с помощью таких «регулирующих средств», как правила конкуренции (политика конкуренции), приближение законов (специальная глава Соглашения) и т. д., включая основные свободы, налоговые условия и другие инструкции. Согласно Договору, государства-члены имеют общую политику в транспорте, сельском хозяйстве и рыболовстве, которая, фактически, нацелена на замену соответствующих политик отдельных государств-членов. Это было верно до сих пор только для сельскохозяйственной политики ЕС и некоторых других «политик на повестке дня», которые назывались «союзными» (такие, как таможенное объединение, экономический и валютный союз, общий рынок). Пять основных сфер социально-экономического развития Сообщества, начиная с таможенного объединения и общего рынка, непрерывно развивались в сторону экономической интеграции: региональная и социальная политика, налогообложение, политика конкуренции и окружающей среды.

И даже без четкого разделения экономических компетенций между ЕС и государствами-членами соглашения предусматривали определенные регулирующие меры. Это можно видеть, например, в главах, касающихся таможенного объединения, запрещения количественных и качественных ограничений в торговле между государствами-членами (ст. 28-30); в свободном движении людей, услуг и капитала, в главах, касающихся транспорта (ст. 71); в Главе VI «Общие правила конкуренции, налогообложения и приближения законов», в Главе VII «Экономическая и валютная политика», в Главе VIII «Занятость» (ст. 125), а также относительно здравоохранения (Глава XIII), защиты потребителя (Глава XIV), трансъевропейской сети, промышленности и т. д.

Необходимо упомянуто, что определенные вопросы экономического сотрудничества имели место в различных процедурах принятия решения в «старых соглашениях».

Заключение

Упоминая четкое разделение компетенций в первой части проекта, его авторы не осмелились повторить это разделение в третьей части. Таким образом, первые две сферы компетенций названы: (1) политика в определенных областях (статьи, касающиеся внутреннего рынка и экономической и валютной политики), и (2) в области свободы, безопасности и правосудия. Похоже, это не случайно, поскольку намерение разработчиков было так ясно определено в первой части проекта Конституции. Ответ лежит где-то глубже, например, в желании представлять строго «федеративное разделение» экономических полномочий между ЕС и государствами-членами и, в то же самое время, в потребности считаться с существующей, мягко говоря, колеблющейся позицией в отношении федерализма Союза некоторых государств-членов, стремящихся в экономическом развитии к более независимому «от центра» положению.